John B. Henry wanderte in den 1980er Jahren im Acadia National Park von Maine, als er zum ersten Mal seinen Freund C. Boyden Gray über die Reinigung der Umwelt sprechen hörte, indem er Menschen das Recht auf Verschmutzung kaufen und verkaufen ließ. Gray, ein großer, schlaksiger Erbe eines Tabakvermögens, arbeitete damals als Anwalt im Weißen Haus von Reagan, wo Umweltgedanken nur geringfügig populärer waren als der gottlose Kommunismus. "Ich dachte, er raucht Drogen", erinnert sich Henry, ein Unternehmer aus Washington, DC. Aber wenn das System, an das Gray jetzt gedacht hat, ein politisch akzeptabler Weg ist, um den Klimawandel zu verlangsamen - ein Ansatz, der im Kongress heftig diskutiert wird -, könnte man sagen, dass es auf der globalen Bühne mit dem Aufstieg auf den Cadillac Mountain in Acadia seinen Anfang genommen hat.
Die Leute nennen dieses System jetzt "Cap-and-Trade". Aber damals hieß der Begriff Kunst "Emissionshandel", obwohl manche Leute ihn "moralisch bankrott" oder sogar "Lizenz zum Töten" nannten. Für ein seltsames Bündnis von Republikanern auf dem freien Markt und abtrünnigen Umweltschützern war dies ein neuartiger Ansatz zur Säuberung der Welt, indem man mit der menschlichen Natur arbeitete, anstatt dagegen.
Trotz starken Widerstandes haben diese Verbündeten 1990 das nationale Gesetz verabschiedet, um die Schadstoffe in Kraftwerken, die sauren Regen verursachen, zu kontrollieren. Mit Hilfe von Bundesbürokraten, die gewillt sind, die Kardinalregel der Bürokratie zu verletzen, indem sie die Regulierungsmacht an den Markt abgeben, würde der Emissionshandel zu einer der spektakulärsten Erfolgsgeschichten in der Geschichte der grünen Bewegung. Der Kongress erwägt nun, das System auf die mit dem Klimawandel verbundenen Kohlendioxidemissionen auszudehnen - ein Schritt, der das Leben fast aller Amerikaner berühren würde. Es lohnt sich also, einen Blick zurück zu werfen, wie eine so radikale Idee in die Tat umgesetzt wurde und wie sie funktioniert hat.
Das Problem in den 1980er Jahren war, dass amerikanische Kraftwerke riesige Schwefeldioxidwolken ausstießen, die in Form von saurem Regen auf die Erde zurückfielen und Seen, Wälder und Gebäude im Osten Kanadas und der Vereinigten Staaten beschädigten. Der Streit um die Behebung dieses Problems hatte sich jahrelang hingezogen. Die meisten Umweltschützer drängten auf einen "Kommando- und Kontroll" -Ansatz, wobei die Bundesbeamten die Versorgungsunternehmen aufforderten, Gaswäscher zu installieren, mit denen das Schwefeldioxid aus den Kraftwerksabgasen entfernt werden konnte. Die Versorgungsunternehmen konterten, dass die Kosten eines solchen Ansatzes sie zurück in das Mittelalter schicken würden. Bis zum Ende der Reagan-Regierung hatte der Kongress 70 verschiedene Rechnungen für sauren Regen vorgelegt und niedergeschlagen, und die Frustration war so groß, dass Kanadas Premierminister trostlos über die Kriegserklärung an die Vereinigten Staaten scherzte.
Etwa zur gleichen Zeit hatte der Environmental Defense Fund (EDF) begonnen, seinen eigenen Ansatz zur Beseitigung der Umweltverschmutzung in Frage zu stellen, zusammengefasst in seinem inoffiziellen Motto: "Sue the bastards". In den Anfangsjahren der behördlichen Umweltschutzvorschriften hatte EDF auch etwas Grundlegendes an der menschlichen Natur festgestellt, nämlich, dass die Menschen es hassen, wenn ihnen gesagt wird, was zu tun ist. Ein paar Bilderstürmer in der Gruppe hatten angefangen, mit Marktlösungen zu flirten: Geben Sie den Menschen die Chance, einen Gewinn zu erzielen, indem Sie schlauer sind als die nächste Person, so argumentierten sie, und sie würden Dinge erreichen, die kein Kommandobürokrat jemals vorschlagen würde .
Die Theorie baute sich seit Jahrzehnten auf und begann mit dem britischen Ökonomen Arthur Cecil Pigou aus dem frühen 20. Jahrhundert. Er argumentierte, dass Transaktionen Auswirkungen haben können, die sich nicht im Preis eines Produkts niederschlagen. So musste ein nachlässiger Hersteller, der schädliche Chemikalien in die Luft spuckte, nicht bezahlen, wenn sich die Farbe vor dem Wind von den Häusern löste - und der Verbraucher auch nicht. Pigou schlug vor, dass Hersteller und Kunde die Rechnung für diese nicht anerkannten Kosten tragen - "Internalisierung der Äußerlichkeiten" in der kryptischen Sprache der düsteren Wissenschaft. Aber niemand mochte Pigous Mittel, das zu tun, indem die Aufsichtsbehörden Steuern und Gebühren erheben. Während des Studiums des Umweltschutzes an den Great Lakes machte sich der Wirtschaftswissenschaftler John Dales von der Universität von Toronto im Jahr 1968 auf den Weg, die Kosten durch handelbare Genehmigungen oder Zertifikate mit minimalen staatlichen Eingriffen zu bezahlen.
Die Grundvoraussetzung von Cap-and-Trade ist, dass die Regierung den Umweltverschmutzern nicht sagt, wie sie ihre Tat bereinigen sollen. Stattdessen wird lediglich eine Emissionsobergrenze festgelegt. Jedes Unternehmen beginnt das Jahr mit einer bestimmten Anzahl zulässiger Tonnen - einem sogenannten Verschmutzungsrecht. Das Unternehmen entscheidet über die Verwendung der Zulage. Es könnte die Leistung einschränken oder auf einen saubereren Kraftstoff umstellen oder einen Gaswäscher kaufen, um die Emissionen zu senken. Wenn es seine Zulagen nicht verbraucht, kann es verkaufen, was es nicht mehr benötigt. Andererseits muss es möglicherweise zusätzliche Zertifikate auf dem freien Markt kaufen. Jedes Jahr wird die Obergrenze gesenkt, und der Pool an Zertifikaten wird immer knapper. Wie in einem Spiel mit musikalischen Stühlen müssen Umweltverschmutzer durcheinander geraten, um die Zertifikate den Emissionen anzupassen.
Um all dies in der realen Welt zum Funktionieren zu bringen, war ein Glaubenssprung erforderlich. Die Gelegenheit kam mit der Wahl von George HW Bush im Jahr 1988. EDF-Präsident Fred Krupp rief Bushs neuen Anwalt im Weißen Haus an - Boyden Gray - und schlug vor, Bush könne sein Versprechen, der "Umweltpräsident" zu werden, am besten erfüllen, indem er das Problem des sauren Regens behebt, und dies am besten wurde mit dem neuen Tool des Emissionshandels. Gray mochte den Marktansatz, und noch bevor die Reagan-Administration auslief, ließ er die EDF-Mitarbeiter Gesetze ausarbeiten, um dies zu erreichen. Das unmittelbare Ziel war es, die Sackgasse bei saurem Regen zu durchbrechen. Aber die globale Erwärmung hatte sich auch zum ersten Mal in diesem schwülen Sommer 1988 als Schlagzeile eingeschrieben. Laut Krupp waren EDF und das Weiße Haus von Anfang an der Meinung, dass der Emissionshandel letztendlich der beste Weg wäre, um dieser viel größeren Herausforderung zu begegnen.
Es wäre eine merkwürdige Allianz. Gray war ein konservativer Multimillionär, der einen ramponierten Chevy fuhr, der so modifiziert war, dass er Methanol verbrannte. Dan Dudek, der führende Stratege für EDF, war ein ehemaliger Akademiker von Krupp, der einst als "einfach nur verrückt" oder als der mächtigste Visionär beschrieben wurde, der sich jemals für eine Stelle bei einem Umweltkonzern beworben hat. Aber die beiden verstanden sich - eine gute Sache, da fast alle anderen gegen sie waren.
Viele Mitarbeiter der Environmental Protection Agency (EPA) misstrauten den neuen Methoden. Sie hatten wenig Erfolg mit kleinen Experimenten im Emissionshandel und befürchteten, dass die Befürworter weniger daran interessiert waren, die Umweltverschmutzung zu beseitigen, als es billig zu machen. Mitglieder des Unterausschusses des Kongresses zeigten sich skeptisch, als Zeugen bei Anhörungen versuchten zu erklären, wie es einen Markt für so etwas Wertloses wie Emissionen geben könnte. Nervöse Versorgungsunternehmen befürchteten, dass der Kauf von Zertifikaten das Vertrauen in ein Stück Papier bedeutete, das von der Regierung gedruckt wurde. Gleichzeitig rechneten sie damit, dass Zertifikate zwischen 500 und 1.000 US-Dollar pro Tonne gehandelt werden könnten, wobei das Programm sie zwischen 5 und 25 Milliarden US-Dollar pro Jahr kosten würde.
Auch Umweltschützer zeigten sich skeptisch. Einige betrachteten den Emissionshandel als ein System, mit dem sich die Umweltverschmutzer aus dem Problem herauskaufen konnten. Joe Goffman, damals EDF-Anwalt, erinnert sich an andere brodelnde Umweltaktivisten, als EDF argumentierte, der Emissionshandel sei nur eine bessere Lösung. Andere Mitglieder einer Gruppe namens Clean Air Coalition versuchten, EDF für das zu tadeln, was Krupp "die doppelte Sünde nennt, mit dem republikanischen Weißen Haus gesprochen und diese ketzerische Idee vorangebracht zu haben".
Die Missverständnisse darüber, wie der Emissionshandel funktionieren könnte, dehnten sich auf das Weiße Haus selbst aus. Als die Bush-Regierung zum ersten Mal eine Formulierung für das Gesetz vorschlug, waren die EDF- und WPA-Mitarbeiter, die an dem Gesetzesentwurf gearbeitet hatten, schockiert darüber, dass das Weiße Haus keine Obergrenze vorgesehen hatte. Anstatt die Emissionsmenge zu begrenzen, beschränkte der Gesetzentwurf nur die Emissionsrate und das nur in den schmutzigsten Kraftwerken. Es war "ein echter Moment, in dem der Magen auf den Boden fiel", sagt Nancy Kete, die damals das Programm für sauren Regen für die EPA leitete. Sie sagt, sie habe gemerkt, dass "wir seit Monaten aneinander vorbei geredet haben".
EDF argumentierte, dass eine harte Emissionsobergrenze die einzige Möglichkeit sei, wie der Handel in der realen Welt funktionieren könne. Es ging nicht nur darum, das zu tun, was für die Umwelt richtig war. Es war die grundlegende Marktwirtschaft. Nur wenn die Obergrenze immer kleiner würde, würden Zertifikate zu einem kostbaren Gut und nicht nur zu Papier, das von der Regierung gedruckt wird. Keine Kappe bedeutete kein Geschäft, sagte EDF.
John Sununu, der Stabschef des Weißen Hauses, war wütend. Er sagte, die Kappe "würde die Wirtschaft zum Erliegen bringen", erinnert sich Boyden Gray. Aber die interne Debatte "verlief sehr, sehr schnell. Wir hatten keine Zeit, damit herumzuspielen." Präsident Bush akzeptierte nicht nur die Obergrenze, sondern verwarf die Empfehlung seiner Berater, die jährlichen Emissionen von saurem Regen um acht Millionen Tonnen zu senken, zugunsten der von Umweltschützern befürworteten Kürzung um zehn Millionen Tonnen. Laut William Reilly, dem damaligen EPA-Administrator, wollte Bush Kanadas verletzte Gefühle lindern. Aber andere sagen, das Weiße Haus sei voller Sportfans, und im Basketball bist du kein Spieler, es sei denn, du erzielst ein zweistelliges Ergebnis. Zehn Millionen Tonnen klangen einfach besser.
Gegen Ende der intramuralen Debatte über die Politik fand eine kritische Änderung statt. Die früheren Versuche der EPA mit dem Emissionshandel waren ins Stocken geraten, weil sie sich auf ein kompliziertes System von Genehmigungen und Gutschriften stützten, das häufige regulatorische Eingriffe erforderte. Irgendwann im Frühjahr 1989 schlug ein EPA-Politiker mit dem Namen Brian McLean vor, den Markt auf eigene Faust betreiben zu lassen. Werde den ganzen bürokratischen Apparat los, schlug er vor. Messen Sie die Emissionen mit einem am hinteren Ende eines jeden Kraftwerks montierten Gerät genau und stellen Sie dann sicher, dass die Emissionswerte zum Jahresende mit den zulässigen Werten übereinstimmen. Es wäre einfach und würde eine beispiellose Rechenschaftspflicht bieten. Aber es würde auch "die Aufsichtsbehörden radikal entmachten", sagt Joe Goffman von EDF, "und es war heroisch für McLean, auf diese Idee zu kommen und ein Champion zu werden." Der Emissionshandel wurde im Rahmen des Clean Air Act von 1990 gesetzlich geregelt.
Seltsamerweise war die Geschäftswelt der letzte Widerstand gegen den Marktansatz. John Henry, der Wanderpartner von Boyden Gray, wurde ein Vermittler von Emissionszertifikaten und kämpfte 18 Monate lang darum, die leitenden Angestellten des Energieversorgers zum ersten Einkauf zu bewegen. Am Anfang war es wie ein Kirchentanz, wie ein anderer Makler damals beobachtete: "Mit den Jungen auf der einen Seite und den Mädchen auf der anderen. Früher oder später wird jemand in die Mitte gehen." Aber die Versorger machten sich immer wieder Sorgen über das Risiko. Schließlich rief Henry Gray im Weißen Haus an und fragte sich laut, ob es möglich sein könnte, die Tennessee Valley Authority (TVA), ein staatseigener Stromversorger, zu beauftragen, Zertifikate zu kaufen, um die Emissionen seiner Kohlekraftwerke zu kompensieren. Im Mai 1992 machte die TVA den ersten Deal mit 250 USD pro Tonne, und der Markt hob ab.
Ob Cap-and-Trade den sauren Regen bremsen würde, war bis 1995 zweifelhaft, als die Obergrenze in Kraft trat. Bundesweit gingen die sauren Regenemissionen in diesem Jahr um drei Millionen Tonnen zurück, weit vor dem gesetzlich vorgeschriebenen Zeitplan. Cap-and-Trade - ein Begriff, der erstmals in diesem Jahr in gedruckter Form verwendet wurde - entwickelte sich nach einer MIT-Analyse schnell von einer Paria unter den politischen Entscheidungsträgern zu einem Star - der beliebteste Weg, mit Umweltverschmutzungsproblemen umzugehen. "
Knapp 20 Jahre nach der Unterzeichnung des Clean Air Act von 1990 lässt das Cap-and-Trade-System die Umweltverschmutzer weiterhin den kostengünstigsten Weg finden, um ihre sauren Regenemissionen zu reduzieren. Laut einer kürzlich im Journal of Environmental Management veröffentlichten Studie kostet das Gesetz die Versorger jährlich nur 3 Milliarden US-Dollar, nicht 25 Milliarden US-Dollar. Durch die Halbierung des sauren Regens werden geschätzte 122 Milliarden US-Dollar pro Jahr aus der Vermeidung von Tod und Krankheit, gesünderen Seen und Wäldern und einer verbesserten Sichtbarkeit an der Ostküste generiert. (Bessere Beziehungen zu Kanada? Unbezahlbar.)
Niemand weiß, ob die Vereinigten Staaten das System so erfolgreich auf das viel größere Problem der globalen Erwärmung anwenden können oder zu welchen Kosten für die Wirtschaft. Nach dem amerikanischen Vorbild des sauren Regens ist Europa nun auf Cap-and-Trade angewiesen, um etwa 10.000 großen Industrieanlagen dabei zu helfen, den wirtschaftlichsten Weg zur Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen zu finden. Wenn der Kongress ein solches System in diesem Land billigt - das Parlament hatte die Gesetzgebung zum Zeitpunkt unserer Drucklegung gebilligt -, könnte dies Emissionsgrenzwerte für jedes Kraftwerk mit fossilen Brennstoffen und jeden Hersteller in der Nation festlegen. Verbraucher könnten auch mehr für das Heizen und Kühlen ihrer Häuser und das Fahren ihrer Autos bezahlen - mit dem Ziel, die Emissionen der globalen Erwärmung in den nächsten zehn Jahren um 17 Prozent gegenüber 2005 zu senken.
Befürworter argumentieren jedoch, dass Cap-and-Trade immer noch die Kontrolle über die Regulierung übertrifft. "Es gibt nirgendwo eine Person in einem Unternehmen", sagt Dan Esty, Professor für Umweltpolitik an der Yale University, "der morgens aufsteht und sagt:" Gee, ich möchte ins Büro rennen, um Vorschriften zu befolgen. " Auf der anderen Seite, wenn Sie sagen: "Hier gibt es ein Aufwärtspotential, Sie werden Geld verdienen."
Richard Conniff ist ein 2009 Loeb Award Gewinner für Wirtschaftsjournalismus.
Fred Krupp, Präsident des Environmental Defense Fund, schlug vor, dass George HW Bush sein Versprechen, der "Environmental President" zu werden, am besten erfüllen könne, indem er das Problem des sauren Regens behebt. (Kevin Wolf / AP Images) 
George HW Bushs Berater im Weißen Haus, C. Boyden Gray, mochte Krupps Marktansatz zur Emissionsminderung. Er beauftragte EDF-Mitarbeiter mit der Ausarbeitung von Gesetzen, um dies zu erreichen. (Diana Walker / Zeitleben Bilder / Getty Images) 
Als Präsident George HW Bush 1990 den Clean Air Act unterzeichnete, war das Cap-and-Trade-System rechtskräftig. Aber es musste sich noch auf dem Markt bewähren. (Charles Tasnadi / AP Images) 
In den 80er Jahren bestand die Herausforderung darin, den sauren Regen aus Kraftwerken zu begrenzen. Jetzt geht es darum, die CO2-Emissionen zu senken. (Walter Bibkow / Fotoarchiv)
