Die Verfassungskonvention in Philadelphia lief aus, der Entwurf des Obersten Gesetzes der Vereinigten Staaten war fast fertig, und George Mason, der Verfasser der Erklärung der Rechte von Virginia, wurde alarmiert. Während des Konvents hatte der 61-Jährige Angst vor der mächtigen neuen Regierung, die seine Kollegen schufen. Mason glaubte, der Präsident könne ein Tyrann werden, der so bedrückend ist wie George III.
Am 8. September 1787 erhob er sich, um seinen Kollegen eine Frage von historischer Bedeutung zu stellen. Warum, fragte Mason, waren Verrat und Bestechung die einzigen Gründe im Verfassungsentwurf, den Präsidenten anzuklagen? Verrat, warnte er, würde nicht "Versuche, die Verfassung zu untergraben."
Nach einem scharfen Hin und Her mit seinem Landsmann James Madison kam Mason auf eine andere Kategorie von strafbaren Handlungen: "Andere schwere Verbrechen und Vergehen". Seitdem haben die Amerikaner die Bedeutung dieser entschieden offenen Formulierung diskutiert. Aber seine Einbeziehung sowie die von den Gründern in Bezug auf seine Auslegung hinterlassene Anleitung bieten mehr Schutz vor einer gefährlichen Exekutive, als viele erkennen.
Von allen Gründern, die über die Amtsenthebung debattierten, haben drei Virginians - Mason, Madison und der Delegierte Edmund Randolph - am meisten unternommen, um eine Vision festzulegen, wann der Kongress einen Präsidenten aus dem Amt entfernen sollte. Obwohl die Männer sehr unterschiedliche Standpunkte zur Verfassung hatten, führten ihre Debatten in Philadelphia und auf Virginias Ratifizierungskongress in Richmond zu entscheidenden Definitionen einer strafbaren Handlung. Und ihre endgültige Übereinstimmung - dass ein Präsident wegen Machtmissbrauchs angeklagt werden sollte, der die Verfassung, die Integrität der Regierung oder die Rechtsstaatlichkeit untergräbt - bleibt für die Debatten, die wir heute, 230 Jahre später, führen, unerlässlich.
Die drei Männer nahmen fast unmittelbar nach ihrer Einberufung am 25. Mai 1787 eine führende Rolle im Verfassungskonvent ein. In der ersten Woche stellte Randolph, der 33-jährige Gouverneur von Virginia, den Virginia-Plan vor, der von Madison verfasst wurde der Ausgangspunkt für die neue nationale Regierung. Mason, einer der reichsten Pflanzer Virginias und ein wichtiger Verfasser der neuen Verfassung seines Heimatstaates, war der erste Delegierte, der argumentierte, dass die Regierung eine Kontrolle der Macht der Exekutive benötige. "Eine gewisse Art, einen unfähigen Richter zu verdrängen", war notwendig, argumentierte er am 2. Juni, ohne "die Exekutive zur bloßen Kreatur der Legislatur zu machen". Nach einer kurzen Debatte stimmte die Konvention der im Virginia-Plan vorgeschlagenen Sprache zu: der Exekutive wäre „bei Amtsenthebung und Verurteilung wegen Amtsvergehens oder Pflichtverletzung entfernbar“ - ein breiter Standard, den die Delegierten später umschreiben würden.
Mason, Madison und Randolph haben sich am 20. Juli zur Verteidigung der Amtsenthebung ausgesprochen, nachdem Charles Pinckney aus South Carolina und Gouverneur Morris aus Pennsylvania zu einem Streik aufgerufen hatten. "[Wenn der Präsident] wiedergewählt wird, ist das ein ausreichender Beweis für seine Unschuld", argumentierte Morris. "[Amtsenthebung] macht die Exekutive von denen abhängig, die anklagen sollen."
»Soll jemand über der Gerechtigkeit stehen?«, Fragte Mason. "Soll dieser Mann darüber sein, der die größte Ungerechtigkeit begehen kann?" Ein Präsidentschaftskandidat könnte die Wähler bestechen, um die Präsidentschaft zu erreichen, schlug Mason vor. "Soll der Mann, der Korruption praktiziert und auf diese Weise seine Ernennung in erster Linie erreicht hat, durch Wiederholung seiner Schuld der Bestrafung entgehen?"
Madison argumentierte, dass die Verfassung eine Bestimmung benötige, "um die Gemeinde gegen die Unfähigkeit, Nachlässigkeit oder Perfidie des Obersten Richters zu verteidigen". Es sei nicht gut genug, darauf zu warten, dass er bei einer allgemeinen Wahl sein Amt niederlegt. "Er könnte seine Regierung in ein Schema der Veruntreuung" - Veruntreuung - "oder Unterdrückung", warnte Madison. "Er könnte sein Vertrauen an ausländische Mächte verraten."
Randolph war sich in beiden Punkten einig. "Die Exekutive wird große Chancen haben, ihre Macht zu missbrauchen", warnte er, "besonders in Kriegszeiten, wenn die Streitkräfte und in gewisser Hinsicht die öffentlichen Gelder in seinen Händen sein werden." 2, um die Exekutive durch Amtsenthebung abnehmbar zu machen.
Die Virginia-Delegierten liehen sich ihr Amtsenthebungsmodell beim britischen Parlament aus. Seit 400 Jahren übte der englische Gesetzgeber durch Amtsenthebung eine gewisse Kontrolle über die Minister des Königs aus. Das Parlament berief sich häufig darauf, Machtmissbrauch zu überprüfen, einschließlich Unangemessenheiten und Versuchen, den Staat zu untergraben. In den Amtsenthebungsersuchen des Unterhauses gegen Thomas Wentworth, Earl of Strafford, aus dem Jahr 1640 hieß es, er habe sich in betrügerischer Absicht bemüht, die Grundgesetze und die Regierung der Reiche zu untergraben und stattdessen willkürlich und tyrannisch vorzugehen Regierung gegen Gesetz. “(Das Oberhaus verurteilte Strafford, der 1641 erhängt wurde.)
Die US-Verfassung sieht einen Prozess vor, der den des Vereinigten Königreichs nachahmte: Das Repräsentantenhaus klagt an, wie es das Unterhaus tat, während der Senat den Beamten versucht und entfernt, wie es das Oberhaus tat. Aber anders als in Großbritannien, wo Amtsenthebung eine strafrechtliche Angelegenheit war, die zu einer Gefängnisstrafe führen könnte, schlug der Virginia-Plan vor, dass das Amtsenthebungsverfahren nur zur Amtsenthebung des Präsidenten und zur Disqualifikation von künftigen Ämtern führen sollte. Nach der Abberufung kann der Präsident nach wie vor vor ordentlichen Gerichten angeklagt und vor Gericht gestellt werden, heißt es in der Verfassung.
Bis September hatten die Delegierten die schwierigste Frage der Amtsenthebung noch nicht geklärt: Was genau war eine strafbare Handlung? Am 4. September hatte der Ausschuss für vertagte Angelegenheiten, der zur Beilegung der heikelsten Streitigkeiten des Konvents benannt wurde, den Standard für Amtsenthebungsverfahren oder Pflichtverletzung durch einen viel engeren Standard ersetzt: "Verrat und Bestechung".
Mason warnte am 8. September: "Er wird nicht viele große und gefährliche Straftaten begehen." Zu diesem Zweck wies er auf eine Amtsenthebung hin, die zu dieser Zeit in Großbritannien stattfand - die von Warren Hastings Generalgouverneur von Indien.
Hastings war im Mai 1787 angeklagt worden, im selben Monat, in dem die US-Verfassungskonvention eröffnet wurde. Das Unterhaus beschuldigte Hastings einer Mischung aus Straftaten und nicht-strafbaren Handlungen, einschließlich der Beschlagnahme von Land und der Auslösung eines Aufstands in Teilen Indiens. Hastings Prozess vor dem House of Lords stand noch aus, während die amerikanischen Delegierten in Philadelphia debattierten. Mason argumentierte gegenüber seinen Kollegen, dass Hastings des Machtmissbrauchs und nicht des Verrats beschuldigt wurde und dass die Verfassung vor einem Präsidenten schützen müsse, der möglicherweise Missetaten begeht, wie sie gegen Hastings vorgebracht werden. (Am Ende sprach das Oberhaus Hastings 1795 frei.)
Mason, der Angst vor einem ungeprüften, außer Kontrolle geratenen Präsidenten hatte, schlug vor, als dritten Grund für die Amtsenthebung des Präsidenten einen „Missstand in der Verwaltungstätigkeit“ einzufügen. Eine solche Anklage war bereits in sechs Bundesstaaten, darunter Virginia, Anlass zur Amtsenthebung.
Aber in diesem Punkt widersprach Madison. Der gelehrte Princeton-Absolvent, eine Generation jünger als Mason im Alter von 36 Jahren, sah eine Bedrohung für das Kräfteverhältnis, an dessen Entwicklung er mitgewirkt hatte. "Eine so vage Bezeichnung wird einer Amtszeit während des Vergnügens des Senats gleichkommen", argumentierte er. Mit anderen Worten, Madison befürchtete, der Senat würde das Wort "Missstand" als Entschuldigung benutzen, um den Präsidenten zu entfernen, wann immer er wollte.
Deshalb bot Mason einen Ersatz an: „Andere schwere Verbrechen und Vergehen gegen den Staat.“ Das englische Parlament hatte seit 1450 einen ähnlich formulierten Satz in seine Amtsenthebungsverfahren aufgenommen. Dieser Kompromiss stellte Madison und die meisten anderen Konventsdelegierten zufrieden. Sie stimmten dem Änderungsantrag von Mason ohne weitere Debatte zu (8 Staaten zu 3), fügten jedoch "gegen die Vereinigten Staaten" hinzu, um Mehrdeutigkeiten zu vermeiden.
Leider hat der Ausschuss für Stil und Revision des Konvents, der die Sprache des Verfassungsentwurfs verbessern sollte, ohne seine Bedeutung zu ändern, für alle, die seither darüber gestritten haben, was eine strafbare Handlung ist, die Formulierung „gegen die Vereinigten Staaten“ gestrichen Viele Amerikaner glaubten, dass „hohe Straftaten“ wörtlich nur Straftaten sind, die im Strafrecht genannt werden.
Historiker debattieren darüber, ob die Gründer die Bilanz der Amtsenthebung richtig gezogen oder sich mit einem vagen Standard zufrieden gegeben haben, der oft zu schwach ist, um einen Kaiserpräsidenten aufzuhalten. Betrachten wir die Amtsenthebung von Präsident Andrew Johnson im Jahr 1868, der durch eine Stimme im Senat seiner Amtsenthebung entgangen ist. John F. Kennedy feierte 1955 in seinem Buch Profiles In Courage die Wahl von Senator Edmund Ross für Johnsons Freispruch. Kennedy wiederholte Madisons Befürchtungen, dass der Senat aus politischen Gründen die Präsidenten stürzen könnte, und erklärte, dass Ross "die verfassungsmäßige Regierung in den Vereinigten Staaten für uns und die Nachwelt gut erhalten haben könnte".
Aber Johnson verbrachte den größten Teil seiner Präsidentschaft damit, die vom Kongress verabschiedeten Gesetze zum Wiederaufbau zu untergraben, um die Rechte und die Sicherheit der schwarzen Südstaatler zu schützen. "In hohem Maße kann der Misserfolg des Wiederaufbaus allein auf den Missbrauch seiner Ermessensbefugnisse durch Präsident Johnson zurückgeführt werden", schrieb Michael Les Benedict in seinem 1973 erschienenen Buch " The Impeachment and Trial of Andrew Johnson". Das Parlament lehnte jedoch einen umfassenden Versuch ab, Johnson wegen Machtmissbrauchs anzuklagen, da viele Kongressabgeordnete der Ansicht waren, ein Präsident müsse ein Verbrechen begehen, um angeklagt zu werden. Stattdessen wurde Johnson 1868 wegen Entlassung von Kriegsminister Edwin Stanton unter Verstoß gegen das Tenure of Office Act angeklagt. Dieses Gesetz war wohl verfassungswidrig - ein Faktor, der zur Entscheidung des Senats über den Freispruch beigetragen hat.
Das Justizkomitee des Repräsentantenhauses von 1974 stellte das von Mason favorisierte britische Beispiel während des Watergate-Skandals von Nixon auf. "Schwere Verbrechen und Vergehen", so der Bericht des Ausschusses, bezeichnete ursprünglich "Schäden für den Staat in Form von Missbrauch von Geldern, Amtsmissbrauch, Pflichtverletzung, Eingriff in die Vorrechte des Parlaments, Korruption und Vertrauensmissbrauch". Behauptungen, die "nicht notwendigerweise auf Gewohnheitsrecht oder gesetzliche Verfehlungen oder Verbrechen beschränkt waren."
Der Ausschuss billigte aus diesen Gründen drei Amtsenthebungsverfahren gegen Nixon, in denen er beschuldigt wurde, die Justiz behindert und die verfassungsmäßige Regierung untergraben zu haben. Das ganze Haus hat nie über die Amtsenthebung abgestimmt, aber die vorgeschlagenen Artikel haben dazu beigetragen, den Rücktritt des Präsidenten zwei Wochen später zu erzwingen.
Als Madison, Mason und Randolph im Juni 1788 in Richmond zusammentrafen, um die Verfassung von Virginia zu ratifizieren, setzten sie ihre Debatte über die Frage der strafbaren Handlungen fort. Bis dahin hatte jeder Mann eine andere Position in der Verfassung eingenommen. Madison war als Hauptarchitekt und Verfechter hervorgegangen, und Mason als führender Gegner, der erklärte, "es würde entweder in der Monarchie oder in einer tyrannischen Aristokratie enden". Randolph hatte unterdessen im September 1787 in Philadelphia gegen die Verfassung gestimmt, aber seine Meinung geändert 1788 mit Ja stimmen, nachdem acht andere Staaten es ratifiziert hatten. Ihre Meinungsverschiedenheit erhellt die Diskussion über die Macht des Präsidenten in der Neuzeit.
Als Mason argumentierte, dass "die Großmächte Europas wie Frankreich und Großbritannien den Präsidenten korrumpieren könnten", erwiderte Randolph, dass es ein strafbares Vergehen für den Präsidenten wäre, die Vergütungsklausel der Verfassung zu verletzen, indem er Zahlungen von einer ausländischen Macht entgegennimmt. Randolph stellte fest, dass Verstöße gegen die Verfassung schwere Verbrechen und Vergehen darstellen würden - und verriet so die USA an eine ausländische Regierung.
In einem Streit mit Madison warnte Mason, dass ein Präsident die Begnadigungsbefugnis nutzen könne, um eine Untersuchung möglicher Verbrechen in seiner eigenen Verwaltung zu stoppen. "Er kann häufig Verbrechen begnadigen, die von ihm selbst geraten wurden", argumentierte Mason. "Wenn er die Befugnis hat, vor der Anklage oder Verurteilung Begnadigungen zu gewähren, kann er dann nicht die Ermittlungen einstellen und die Entdeckung verhindern?"
Die Amtsenthebung, antwortete Madison, könnte die notwendige Kontrolle des Missbrauchs der Begnadigungsmacht durch einen Präsidenten auferlegen. "Wenn der Präsident in irgendeiner verdächtigen Weise mit einer Person in Verbindung steht", erklärte Madison, "und Grund zu der Annahme besteht, dass er ihn beschützt, kann das Repräsentantenhaus ihn anklagen."
